附件下载：《黄河流域生态环境保护规划》
近日，经推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组同意，生态环境部联合国家发展改革委、自然资源部、水利部印发[《黄河流域生态环境保护规划》](https://cuwa.org.cn/Uploads/file/20220630/20220630112957_32448.pdf)（以下简称《规划》）。生态环境部有关负责人就《规划》编制背景、总体要求、主要内容等回答了记者提问。 问：请介绍一下《规划》的编制背景？
答：黄河是中华民族的母亲河，黄河流域拥有黄河天然生态廊道和三江源、祁连山等多个重要生态功能区，分布黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等农产品主产区，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域生态环境持续明显向好。但当前黄河流域生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高等一些突出困难和问题依然存在。
2019年9月，习近平总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大战略。近年来，习近平总书记走遍了黄河上中下游9省区，多次对黄河生态保护治理提出明确要求，强调黄河流域必须下大力气进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。2021年10月，习近平总书记在山东济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调要咬定目标、脚踏实地，埋头苦干、久久为功，确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效，为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗。
2020年8月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》），对黄河流域生态保护和高质量发展进行全面部署。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。《规划》全面贯彻落实习近平总书记关于黄河重要讲话和指示批示精神，落实《纲要》“1+N+X”要求，全面加强黄河流域生态环境保护，着力改善生态环境质量，明确了指导思想、基本原则、主要任务、重点工程和保障措施，是指导黄河流域当前和今后一个时期生态环境保护工作，制定实施相关规划方案、政策措施和工程项目建设的重要依据。
问：《规划》编制的总体思路和基本原则是什么？
答：《规划》以习近平总书记关于黄河生态保护治理重要讲话和指示批示为根本遵循，准确把握重在保护、要在治理的战略要求，共同抓好大保护，协同推进大治理。重点突出四个方面：
一是坚持生态优先、绿色发展。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，严格自然资源开发利用准入要求，系统推进重点区域、重点河湖水体自然生态环境保护和修复。坚定走绿色、可持续的高质量发展之路，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构与流域资源环境承载能力相适应，守住黄河自然生态安全边界。
二是坚持系统治理、分区施策。统筹流域上下游、左右岸、干支流，因地制宜，科学制定差别化的分区分类保护和治理措施，以上游水源涵养、中游水土保持和污染治理、下游湿地保护修复为重点，加强生态保护治理，着力推进工业、农业、城乡生活、矿区等协同治理。
三是坚持三水统筹、还水于河。坚持保护水资源、改善水环境、修复水生态，加强全流域水资源统一调度，降低水资源开发利用率和污染排放总量，优化用水结构，保障生态用水，推进还水于河，维护黄河生态健康。
四是责任落实、协同推进。严格落实“党政同责、一岗双责”，把黄河生态环境保护修复工作放在突出位置，落实生态环境保护修复主体责任。深化黄河流域跨区域合作，完善省际会商机制，构建齐抓共管大格局。
问：《规划》明确了哪些具体目标？
答：《规划》分别提出2030年、2035年和本世纪中叶生态环境保护目标。
到2030年，生态环境质量明显改善。黄河流域生态安全格局初步构建，产业结构和空间布局得到优化，环境和气候治理能力系统提升，生态环境监管体系全面建设，生态环境保护体制机制进一步完善，生态环境突出问题从根本上得到有效解决，实现二氧化碳排放2030年前达峰，生态系统质量和稳定性全面提升，现代环境治理体系基本形成，人民群众幸福感、获得感、安全感显著增强。
到2035年，生态环境全面改善。黄河流域生态安全格局基本构建，绿色生产生活方式广泛形成，环境和气候治理能力明显提升，生态环境监管体系和生态环境保护体制机制全面形成，二氧化碳排放达峰后稳中有降，生态系统健康稳定，现代环境治理体系全面完善，黄河流域生态保护和高质量发展取得重大战略成果。
本世纪中叶，黄河流域生态安全格局全面形成，重现生机盎然、人水和谐的景象，幸福黄河目标全面实现，在我国建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国中发挥重要支撑作用。
问：《规划》提出了哪些主要任务？
答：《规划》立足黄河流域需解决的突出问题，提出了7方面任务。
一是优化空间布局，加快产业绿色发展，包括细化落实“四水四定”、推进工业绿色发展、促进绿色矿业发展等。
二是推进三水统筹，治理修复水生态环境，包括强化水资源节约集约利用、全面深化水污染治理、推进美丽河湖水生态保护、实施水体差异化保护治理等。
三是加强区域协作，实现减污降碳协同增效，包括保障重点区域空气质量达标、推动多污染物协同控制、增强应对气候变化能力等。
四是加强管控修复，防治土壤地下水污染，包括推进土壤地下水污染调查、强化土壤污染源头防控、推进污染土壤安全利用等。
五是坚持生态优先，实施系统保护修复，包括筑牢生态安全屏障、修复重要生态系统、治理生态脆弱区域、强化生态保护监管等。
六是强化源头管控，有效防范重大环境风险，包括加强环境风险源头防控、提升环境风险预警应急水平、强化固体废物处理处置等。
七是构建治理体系，提升治理水平，包括健全生态环境法治、完善环境治理市场体系、深化生态环境管理制度、提升现代环境治理水平、倡导全民共建绿色生活等。
问：如何保障《规划》提出的目标任务得到有效落实？
答：为完成黄河流域生态环境保护的目标任务，《规划》从组织领导、工程实施和投资支持三方面提出了保障措施。
一是强化组织领导。强化沿黄河9省区推进黄河流域生态环境保护的主体责任，完善省区负总责、市县抓落实的工作机制，建立健全跨省区、城市生态环境保护政府间联席会议制度与调度协调和重大工程推进机制。建立机制，加强对黄河流域生态环境保护工作的指导、调度和评估。
二是部署重点工程。从水、气、土、生态、固废等污染治理和生态保护修复方面，部署水环境保护与治理工程、重点行业大气污染治理工程、清洁取暖改造工程、移动源污染治理工程、土壤与地下水污染治理工程、生态保护修复工程、危险废物收集处置能力提升工程、医疗废物收集处置能力提升工程8类重点工程，推进《规划》任务落地。
三是推进多元投资。把《规划》确定的目标、任务、措施和重大工程纳入各省区相关规划和投资计划，做好生态环境保护治理项目储备，加大《规划》工程项目资金倾斜和要素保障力度，创新投融资机制，拓宽投融资渠道，发挥政府投资引导作用，引导金融机构加大对《规划》工程项目建设的金融支持，鼓励和引导民间资本参与黄河流域生态保护与污染治理。
问：《规划》的最大特点是什么？
答：一是远近结合，提出中长期黄河流域生态环境保护任务。既落实《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》和《纲要》确定的近期目标要求，又锚定美丽中国建设和幸福黄河的远景目标，提出黄河流域生态环境保护任务。
二是以水而定，全方位贯彻落实“四水四定”要求。因地制宜分类制定水资源环境承载力要求，坚定走绿色低碳、可持续的高质量发展之路，促进流域经济社会发展、城镇空间、产业结构布局与资源环境承载能力相适应。
三是聚焦重点，着力解决黄河流域突出生态环境问题。统筹推进工业、农业、城乡生活、矿区等协同治理，持续推动黄河流域生态环境质量改善，满足人民群众对碧水、蓝天、青山、净土的迫切需求。
四是系统治理，统筹山水林田湖草沙一体化保护和修复。坚持系统有机整体，统筹流域上下游、左右岸、干支流，因地制宜，分类推进上游水源涵养、中游水土保持和污染治理、下游湿地生态系统保护。
五是协同推进，形成工作合力。建立工作机制，加强对黄河流域生态环境保护工作的指导、调度和评估，各省区把《规划》确定的目标、任务、措施和重大工程纳入本地区相关规划和投资计划，加大项目储备和资金投入，引导金融机构加大对《规划》工程项目建设的金融支持，鼓励和引导社会资本参与黄河流域生态保护与污染治理，引导社会组织和公众共同参与环境治理，形成黄河流域生态环境大保护、大治理的格局。
近日，经推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组同意，生态环境部等四部门印发了《黄河流域生态环境保护规划》（以下简称《规划》）。《规划》是新时代深入贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神，着力改善黄河流域生态环境质量的时间表和路线图，为当前和今后一段时期黄河流域生态环境保护工作提供了重要依据和行动指南。
一、新形势下加强黄河流域生态环境保护具有重大意义
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，黄河流域生态保护和高质量发展是国家重大战略。习近平总书记一直十分关心黄河流域生态环境保护，近年来，总书记走遍了黄河上中下游9省区，多次对黄河流域生态环境保护提出明确要求，作出重要指示批示。2021年10月22日，习近平总书记在济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，从新的战略高度发出了“为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗”的号召。《规划》是落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》“1+N+X”要求的专项规划，对推动黄河流域生态保护和高质量发展具有重要作用。
迫切需要解决突出生态环境问题、改善黄河流域各省区生态环境质量。治理黄河是治国兴邦的大事，经过一代接一代的艰辛探索和不懈努力，黄河治理和黄河流域经济社会发展都取得了巨大成就。同时，黄河流域依然面临着突出的生态环境问题，流域水质和各省区空气质量均低于全国平均水平，特别是汾渭平原污染严重；流域土壤污染程度和尾矿库环境风险较高。要以有效解决流域突出环境问题和改善流域生态环境质量为核心，做好“三个统筹”，即统筹推进山水林田湖草沙等综合治理、系统治理、源头治理，统筹水资源、水环境和水生态，统筹谋划黄河流域生态环境保护和绿色低碳转型，全面提升流域生态环境保护水平。
迫切需要缓解水资源矛盾、促进可持续发展。黄河以全国2%的水资源承担着沿黄河省区人民群众生活和工农业生产的重要任务，是我国西北、华北地区的生命线。同时，黄河水资源极为短缺，流域水资源开发利用率高达80%，部分支流出现断流，甚至存在挖湖造景的情况。要全方位贯彻落实“四水四定”，加快形成绿色生产生活方式，坚决遏制不合理用水需求，提高水资源配置效率，通过节约用水扩大发展空间、提升发展能力。
迫切需要提高生态系统质量、筑牢国家生态安全屏障。黄河是连接青藏高原、黄土高原、华北平原和渤海的天然生态廊道，是事关中华民族生存发展的重要生态安全屏障。同时，黄河流域生态系统脆弱，一旦破坏，恢复难度极大。要以筑牢国家生态安全屏障为主要目标，构建黄河流域生态保护格局，因地制宜对重要生态系统采取保护修复措施，强化生态保护监管，提升生态系统质量和稳定性。
迫切需要加快转变发展方式、推动高质量发展。黄河流域是我国重要的经济地带，煤炭储量占全国一半以上，化工、原材料和基础工业实力较强。2020年，沿黄9省区原煤、焦炭、原盐、烧碱、纯碱、农用化肥、粗钢工业产品产量分别占全国的80%、58%、44%、52%、52%、51%和26%。同时，沿黄河省区产业结构总体偏重，部分地区“一煤独大”“一油独大”，发展新动能不足。要以推动绿色低碳转型为重要抓手，实施生态环境分区管控，加快产业布局优化与结构调整，推进产业全面绿色转型，促进流域高质量发展。
二、“三个坚持”是黄河流域生态环境保护的主线
《规划》内容丰富、重点突出，具有很强系统性、完整性和可操作性，是指导沿黄河各省区制定实施相关规划方案、政策措施和建设工程项目的重要依据。
一是坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。黄河流域要“有多少汤，泡多少馍”，要把水资源作为最大的刚性约束，坚决抑制不合理用水需求。《规划》坚持“四水四定”，因地制宜分类制定水资源环境承载力要求，促进流域经济社会发展、城镇空间、产业结构布局与资源环境承载能力相适应，全面形成绿色生产生活方式。
二是坚持解决流域各省份突出生态环境问题。黄河流域生态环境问题突出，环境污染积重较深。《规划》坚持问题导向，通过深入打好污染防治攻坚战，聚焦黄河流域突出生态环境问题，统筹推进工业、农业、城乡生活、矿区等污染协同治理，系统开展重点区域、重点河湖生态环境保护和修复，持续推动黄河流域生态环境质量改善。
三是坚持用系统方案解决区域协同的问题。黄河流域最大的问题是生态脆弱。黄河生态系统是一个有机整体，要把系统观念贯穿到生态保护和高质量发展全过程。《规划》坚持山水林田湖草沙系统有机整体，统筹流域上下游、左右岸、干支流，充分考虑上中下游差异，因地制宜，分类推进上游水源涵养、中游水土保持和污染治理、下游湿地生态系统保护。
三、全面推进四大类重点任务
《规划》锚定幸福黄河目标要求，提出通过2030年、2035年两个阶段的努力，力争到本世纪中叶，黄河流域生态安全格局全面形成，重现生机盎然、人水和谐的景象，幸福黄河目标全面实现，在我国建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国中发挥重要支撑作用。围绕实现2030年目标，《规划》提出了七项四大类重点任务。
一是推动绿色产业升级的任务。《规划》提出优化空间布局，推动产业绿色发展，要求科学制定水资源环境承载要求，因地制宜推进生态环境分区管控；推进产业绿色转型升级，开展重点行业清洁生产改造，推进企业园区化绿色发展；积极推进矿产资源绿色勘查开采，促进矿产资源综合利用。以上任务包含了源头管控、产业调整、绿色转型升级等方面，将有效提升工业企业的绿色低碳水平。
二是着力解决突出生态环境问题的任务。在水环境方面，《规划》提出推进三水统筹，治理修复水生态环境，要求落实水资源用水总量和强度双控，科学配置全流域水资源，实施深度节水控水，推进污水资源化利用；全面深化工业、城镇、农业农村污染治理，加强入河排污口排查整治；维护干支流重要水体水生态系统，封育保护河源区水生态系统，恢复受损河湖水生态系统；实施水体消劣达标行动，综合整治城乡黑臭水体。在大气环境方面，《规划》提出加强区域协作，强化大气污染传输通道城市区域联防联控，分类推进城市空气质量全面达标；强化重点行业挥发性有机物综合治理，扎实稳妥推进冬季清洁取暖改造，加强移动源排放管控；有序推动二氧化碳排放达峰，实现减污降碳协同增效，控制温室气体排放，实施适应气候变化行动。在土壤环境方面，《规划》提出加强管控修复，防治土壤地下水污染，开展土壤地下水污染调查评估与监测，加强企业土壤环境监管，加强土壤地下水污染协同防治，有效落实耕地分类管理制度。以上任务，既是黄河流域生态环境保护工作重点，又是实现全国生态环境持续改善的重要支撑。
三是有效保障生态环境安全的任务。在维护生态系统稳定性方面，《规划》提出坚持生态优先，实施系统保护修复，要求构建“一带五区多点”生态保护格局与自然保护地体系；筑牢三江源“中华水塔”，保护重要水源补给地，建设黄河绿色生态廊道，加强黄河三角洲湿地保护修复，加强生物多样性保护；推进重点地区风沙和荒漠化治理，创新黄土高原地区水土流失治理模式，有序推进下游滩区生态综合治理；深化“绿盾”自然保护地强化监督，建立生态破坏问题监管执法机制。在防范环境风险方面，《规划》提出强化源头管控，有效防范重大环境风险，要求加强工业企业和园区环境风险防控，强化尾矿库环境污染防控，加强有毒有害物质环境监管；开展流域环境风险调查，加强流域生态环境风险监控预警，提升流域环境应急响应能力，强化次生环境事件风险管控；有序推进“无废城市”建设，提升固体废物资源化利用水平，补齐危险废物和医疗废物收集处置短板。以上任务，从构建安全格局和严控环境风险角度，保障黄河流域生态安全。
四是不断提升现代环境治理能力的任务。《规划》提出构建治理体系，提升治理水平，要求完善法律法规标准，健全生态环境综合执法体系，推进流域执法司法联动；创新环境治理模式，推动建立生态产品价值实现机制，积极推动绿色金融创新；深化生态环境领域“放管服”改革，完善考核和责任追究制度，全面实行排污许可制，健全环境治理信用体系，建立区域协同保护机制；深化黄河流域示范创建，提高科技支撑能力，提升生态环境监测监管能力。以上任务，全方位构建现代环境治理体系，是实现黄河流域生态环境高水平保护的重要保障。
四、多措并举保障任务实施
“十四五”是推进黄河流域生态环境保护的关键时期，为确保各项任务落地见效，《规划》提出坚持党的集中统一领导，履行主体责任，健全工作推进机制，形成全社会共同参与黄河流域生态环境大保护、大治理的格局。
一是加强组织领导，特别是落实好中央统筹、省区负总责、市县落实的工作机制，逐步建立健全跨省区、城市生态环境保护政府间联席会议制度与调度协调和重大工程推进机制。
二是强化责任落实，在出台方案举措、细化目标任务，逐项抓好落实的同时，要加强《规划》实施指导、调度和评估。
三是推进多元投资，要把《规划》确定的目标、任务、措施和重大工程纳入各地区相关规划和投资计划，加大《规划》工程项目资金倾斜和要素保障力度，创新投融资机制，发挥政府投资引导作用，充分调动金融机构、市场主体、社会力量积极参与黄河生态保护治理。
四是加强宣传引导，引导社会组织和公众共同参与环境治理，发挥生态文明宣传教育和社会服务功能。
作者：王金南（中国工程院院士，生态环境部环境规划院院长）、赵越（生态环境部环境规划院水生态环境规划研究所副所长）