县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。县域经济是我国国民经济的基本单元，也是疫情之后加快恢复经济建设的重要抓手，对发展经济、保障民生、维护稳定都有着重要的基础性作用。前不久结束的中央经济工作会议上提出“要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，加快实施“十四五”重大工程，加强区域间基础设施联通。”对于县级城市而言，加大基础设施投入、补短板、完善服务功能是政府重点投资方向。如何通过政府投资带动社会投资，如何解决资金难将成为新的一年重点研究的问题，笔者团队结合近期在河北省县级城市参与的基础设施项目经验进行介绍，以供政府相关部门参考。
2021年河北省人民政府办公厅印发的《河北省县城建设提质升级三年行动实施方案（2021-2023年）》（以下简称行动方案），其中指出“利用3年时间，通过持续开展县城建设提质升级专项行动，大幅提升县城综合承载能力和功能品质，环境容貌明显改观，治理水平显著提高。”随后河北省各地级市也印发了相应的县城提质升级三年行动方案，在河北省内拉开了县城“提质升级”的序幕。一方面县域基础设施确实存在诸多短板需要“提质”，另一方通过对县域基础设施的“升级”能够改善环境，提高经济发展的内在动力。
县城提质升级工作涉及公共服务基础设施、教育、卫生健康、养老、文化等多个不同领域。行业类型多，工程量大，投资额高，对于河北省的县级城市来说很难靠财政直接负担。就目前而言，通过PPP模式破解资金困境是加快完成县城基础设施领域提质升级的一种非常重要途径。目前河北省已陆续有多个县完成县城基础设施提质升级PPP项目，并进入了实施阶段，同时笔者所在团队正在协助多个县谋划申请县城基础设施提质升级PPP项目入库工作。下面就项目谋划过程中的几个问题进行浅析：
一、县城提质升级项目能否采用PPP模式
虽然PPP已经过几年高质量发展，但部分地区对于PPP模式仍有误解，将PPP模式与垫资施工、EPC+F等模式混淆。而且对于PPP模式是否支持县城建设提质升级类项目也存在疑虑。实际上此类担心大可不必，一方面三年行动方案中明确提出的“规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）模式，拓宽投融资渠道，吸引社会资本投资。”给县城基础设施提质升级PPP模式提供了政策基础。其次财政部建立的PPP综合信息平台透明度高，入库审核严格，在入库过程有各级财政部门和专家审核把关，只要能入库，合规性上就没有问题。此外，河北省财政厅关于印发《进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目实施的十条措施》的通知（冀财办〔2021〕41号）中也明确指出“项目谋划应优先选择国家支持的基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域”，因此县城提质升级采用PPP模式是完全合规的。
二、在立项阶段如何谋划符合PPP模式的县城提质升级项目
在项目立项之初，建议县政府或牵头部门提前开展投融资规划工作，将项目按照投融资模式使用类型进行分类，将有收益的项目和无收益的项目进行合理组合，统一纳入到项目包中。在编制项目建议书和项目可行性研究报告时，不同于一般项目，需要提前考虑采用PPP模式应重点注意的地方，如项目建设期利息的计算方法需要后期与实施方案尽量保持一致；在编制项目运营维护成本和收入时，需要增加合理性论证和佐证材料等。建议在工程咨询单位编制报告时，提前引入PPP咨询公司，提前考虑相关内容与PPP现行政策的相符问题，避免后期PPP项目入库时无法变更立项文件的情况发生。
三、县城提质升级PPP项目有哪些使用者付费收入
由于县城提质升级类PPP项目往往捆绑打包入库，子项多，投资金额高。县财政一般公共预算支出的比例往往会超过5%线，此时对于项目使用者付费收入要求占可用性服务费+运维绩效服务费的10%以上。所以在项目谋划阶段建议多将经营性强的子项如污水处理、供热、供水、垃圾处理、职业学校等纳入项目清单。在保证项目关联性的前提下，此类经营性强的子项能为整个项目带来持续现金流并减少政府对应补贴金额，同时经营性项目也能提升对社会资本的吸引力。
四、县城提质升级PPP项目多子项目如何进行关联
根据财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）相关要求：“…对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库…”河北省目前针对入库的打包类项目要求论述其关联性。关联性不足的项目会被要求分为两个甚至多个项目包分别入库。
首先，根据《河北省县城建设提质升级三年行动实施方案（2021-2023年）》中相关精神，县城建设提质升级范围内包含市政基础设施、教育设施建设、卫生健康设施建设、文化体育设施建设、棚户改造、产业园区等多个领域。而由于县城规模所限，县城建设提质升级类项目往往多行业捆绑打包入库。故建议在项目谋划阶段的项目清单中将子项尽量做到地理上属于同一片区相互勾连或者在行业上属于同一行业（市政、文化、教育等）。并且在可研报告编制阶段与实施方案中均将子项关联性在总体服务目标、政府决策效率、统筹设计、工序管理、施工管理、运营成本等方面的系统性优势体现出来。其次，在PPP模式层面从节约政府资源、提高项目吸引力、加快建设进度、已有成熟案例等多个方面论述清楚。
五、县城提质升级PPP项目如何设置绩效考核指标体系
首先，在财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知(财金〔2020〕13号)出台后，要求PPP项目政府支付补贴额要100%与运营期绩效评价结果挂钩，财政支付对应补贴必须严格按效付费。13号文规范了PPP绩效考核管理的相关事宜，特别是给出了指标体系的参考框架，为PPP项目绩效考核体系设计提供了基础。
其次，2021年河北省财政厅分别联合河北省商务厅、河北省旅游厅下发了《河北省会展行业（场馆）政府和社会资本合作（PPP）项目绩效评价指标体系》的通知（冀财办〔2021〕49号）、河北省文化行业（剧院）政府和社会资本合作（PPP）项目绩效评价指标体系》（冀财办〔2021〕50号），文件中重点明确了三级指标及具体的评分办法，对于涉及到会展行业、文化行业的县城提质升级项目均应参照上述通知进行指标体系的设计。
最后，针对县城建设提质升级类项目，由于大多为打包类项目，在绩效指标和分值的设置上应以不同子项投资额为基础，着重加强对经营性项目的绩效指标设置与相应分值分配，并协助行业主管部门与财政部门对项目绩效指标进行专家评审，最终确定考核体系。
在PPP审计越发严格的今天，绩效管理作为PPP项目全过程管理的重要手段也越发重要。所以在项目前期谋划设计时要充分考虑到绩效管理与绩效指标的设立，不能过松或过紧，过松对社会资本没有约束力，按效付费形同虚设。过紧则直接导致门槛过高，社会资本无法过会投资。
六、结语
县城建设提质升级三年行动启动至今已接近两年。河北省各县县城建设提质升级工作进展迅速。其中PPP模式已助力多个县完成县城建设提质升级工作。截至目前，PPP项目管理库中，河北省共计有11个县城建设提质升级类项目成功入库，涉及5个地级市，总投资超过105亿元。PPP模式的实施为河北省县城建设提质升级工作做出卓越贡献。在三年行动的最后一年，PPP模式将继续助力河北省县城建设提质升级行动。