财政部以财金〔2020〕13号文印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知。这是疫情爆发以来财政部继2月12日发布《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》，2月17日发布《关于全国PPP综合信息平台（新平台）上线运行的公告》和2月28日发布《污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本》之后的第四份文件。这些文件的共同特点是服务于PPP的能力建设，旨在全面提高PPP的文件质量、绩效付费管理能力和政府监管水平，为PPP的长期健康发展提供后台支持。这些工作传递出一个强烈信号——PPP在经历2014-2017四年高速发展和2018-2019两年调整之后，不是被中央政府放弃了，而是进入了新的发展阶段，正在通过螺旋式上升成为一项成熟的经济政策。在我国四十多年改革开放的进程中，PPP所代表的基础设施投融资市场化改革尽管经历了起伏反复，特别是在过去六年中大起大落，仍能作为地方政府基础设施投融资的两项“开前门”政策工具之一，并不断调整、改进、优化、提高，这种现象是不多见的，这一方面体现了PPP的内在活力与生命力，另一方面也充分反映了是我国治理能力的进步。
财政部准备PPP绩效操作指引已经很长时间了，与最初的征求意见稿相比，最终发布的这份文件完全呈现出了新的面貌，可见财政部在这个过程中付出了巨大的努力，充分吸收了有关各方的意见和项目实践经验。绩效管理不是新事物，预算绩效管理在我国已有将近十年的推广，2018年9月中共中央和国务院发布的《关于全面实施绩效管理的意见》使预算绩效管理进入全面推广阶段，但该文件仍然偏重于部门预算绩效管理。作为现代财政制度的预算绩效管理在我国还是发展中的事物，尚不成熟。PPP绩效管理作为项目绩效管理的重要组成部分，受到关注要晚于财政预算绩效管理，但其复杂性要远远高于财政预算绩效管理，这是因为PPP项目的绩效管理不仅涉及地方政府还涉及社会资本，不仅是一种绩效评价工具还具按效付费的刚性效果。这次财政部在准备操作指引的过程中投入大量细致、周全的工作，说明他们已经意识到PPP绩效管理的复杂性和艰巨性，有了这样的心理准备，PPP绩效管理工作将会越来越好。指引印发实施后，PPP的绩效管理工作将会根据PPP的实践不断完善，为PPP高质量发展保驾护航。
操作指引对PPP绩效管理中的相关内容都做出了明确规定，使有关各方在开展工作时有章可循，指引有很多亮点：
第一，明确了财政部门、行业主管部门和实施机构在绩效管理工作中的分工。财政部门负责制度建设、业务指导及再评价和后评价工作；实施机构在行业主管部门指导下开展绩效管理工作，可委托第三方机构协助。实施机构作为PPP合同的政府方代表在绩效管理工作中将发挥重要作用。
第二，明确了作为绩效管理基础的绩效目标和绩效指标的形成过程和地位。在PPP项目准备阶段，在实施方案编制过程中应就绩效目标和绩效指标征求政府各部门和潜在社会资本意见。在PPP项目采购阶段，可结合谈判成果对绩效目标和指标进行调整并在合同中予以明确。在PPP项目执行阶段，绩效目标和指标将是绩效管理工作的依据，原则上不予调整。
第三，新提出了PPP项目绩效监控措施。指引规定项目公司需按实施机构要求，定期报送日常监控结果，实施机构应对照绩效监控目标查找绩效运行偏差，提出纠偏路径和方法，并及时向项目公司和行业主管部门反馈，有关方应进行纠偏。
第四，对绩效评价程序作出了规定。绩效评价程序包括下达绩效评价通知、制定绩效评价工作方案、组织实施绩效评价、编制绩效评价报告、资料归档、评价结果反馈以及评价结果争议解决等。
第五，对绩效评价的作用做了说明，包括按效付费以及作为落实整改、监督问责的依据。目前政策要求PPP项目的政府付费应与绩效考核结果完全挂钩，绩效评价结果就成为了社会资本最关心的问题。指引将“及时、充分按效付费”作为考核实施机构的重要指标可以打消社会资本的顾虑，给他们的收入带来了安全保障。
当前，受疫情影响，各地近两个月时间都忙于防疫、抗疫，完成地方两会制定的经济发展目标将压力重重。受疫情影响，全国两会一直未能召开，而2020年又是完成第一个100年奋斗目标和扶贫攻坚的关键之年。拉动经济的三驾马车中消费、外贸受打击都很严重，基建的作用越来越凸显，PPP作为政府提高投融资效率的工具必将发挥重要作用。近日广西出台了发展PPP的桂十条，据悉还有几个省也在加紧研究制定类似的政策，很多市县政府都在进行PPP项目的筹划和前期准备，可见地方政府对利用规范的投融资工具来拉动投资的意愿是强烈的。但过去两年社会资本和金融机构对PPP的信心受到了很大打击，只有他们对PPP恢复信心、态度坚决，地方政府的诉求才能实现。本次财政部出台政策后，各方将会积极参与，预计2020年的PPP将迎来新的发展机遇，将在实现六稳目标中发挥关键作用。
来源：大岳咨询 作者：大岳咨询董事长 金永祥
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