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德国湖泊水体管理及其对我国的启示(中篇)

发布日期:2020-04-11 来源:南水北调与水利科技
——基于水体综合管理理念下的德国湖泊管理

  (一)湖泊管理的认识基础
  首先
  不管是在欧盟法还是在德国法中都没有专门针对湖泊的单独立法。对湖泊不断进步的科学认识是湖泊管理的基础,正是在这基础上,湖泊管理越来越强调系统性的综合管理。在《水框架指令》中,湖泊与河流、过渡性水体和沿海水体、人造地表水体和发生重大改变的地表水体都是作为地表水体的一种,在《水框架指令》附件II中通过表格1.2.2对湖泊进行了类别化规定和为实施指令制定的共同实施战略指导文件中的第5、10和13号文件,在实质上都是为了能确立统一的环境目标达标等级而进行的技术性处理。而在德国《水平衡管理法》(Wasserhaushaltsgesetz,简称WHG)中甚至都没有出现湖泊这个概念,即在这两部法律中也没有专门对湖泊作特殊性规定。
  其次
  法律概念集中体现了科学认知的进步水平,有必要分析几个法律概念。根据德国《水平衡管理法》明确规定适用于地表水体、地下水和沿海水体,而地表水体一般是指河流、湖泊和溪流。水体的含义根据德标第 4045号的定义是指与存在于自然水循环过程中流动和静止的水,也包括河床和地下水源头。根据此,“水质”概念随着认识的深入可以有狭义和广义的区分,根据德国《水平衡管理法》区分了“水质”、“水身特征”和“水体特征”,其中“水质”是指地表水体或沿海水体以及地下水中的水之物理的、化学的和生物的特征;而“水身特征”是指与水身相关的,生态的、化学的及水量相关的特征,对人工水体和被列入为显著改变的水体,以生态趋势替代生态状况;而“水体特征”是涵盖最广的,需要考虑水质、水量、水体生态和水体形态学相关的特征。基于这些概念的不同,也就决定了管理对象范围也不同,“水质”概念最狭窄,往往只局限于水这种物质,而“水身状况”指向整个水流,包括其中的生物,“水体特征”涵盖最广,除了水流外还包括河床、河岸等水体形态(水体结构)方面的因素。因此也可以说“水质”与“水体质量”是两个不同概念,现代水管理已经超越了水质的概念,发展到以水体质量,也即以综合系统的水生态为核心。因此,尽管在德国水质已经大部分是一二级达标,但在水体结构上,根据从未受改变到完全改变共分为七级,其中未受改变和轻微改变的一、二级水体只有10%,而第五、六、七级水体,从重大改变、严重改变再到完全改变占所有水体的60%,所以这方面是德国实现欧盟水框架指令的最大挑战。
  另外
  附着欧盟《水框架指令》的实施,欧盟内水管理理念也发生了很大转变。这首先是基于对水体意义的认识,水体不仅供应人类饮用水和能源,作为工农业生产的重要经营资料,河流、湖泊和海洋一直也是动植物的生存空间。因此水体保护不仅只是保护人类的短期水体使用利益,而应当保护永久的水体使用,而这与保护水生态利益是一致的,即只有同样保护好作为动植物生存空间的水体,人类的永久水体使用利益才能得到保障。因此,保护作为生态平衡组成部分的水体和保障公共水饮用和污水处理是德国环境保护政策的核心任务;在欧盟水管理政策上,综合的、以生态为导向的水体管理替代原来零散的以利用为导向型的水利。同时在整个法律框架上,通过欧盟《水框架指令》将原来众多分散的水相关的法律进行了系统性的疏理。同样在湖泊管理上,要求不仅是尽可能地减少化学物质污染(水的化学质量),也需要有一种“良好的生态状况”和“良好的水量状况”,由此实现作为动植物生存空间的湖泊,即在环境保护和自然保护的意义上提供更好的保护,例如,只有70%以上湖岸是自然的湖岸结构的湖泊才算达到良好状况。
  (二)德国水法中的传统管制机制
  01 水体治理上最重要的问题是社会发展打破了传统的水平衡,这就需要在水管理上一方面促使水体使用尽量保持在原先的时空平衡范围内,另一方面也需要为日益紧张的水体使用创造更大的自然水空间与能力。因此,水管理应当从平衡理念出发,致力于保护和恢复水体的生态平衡,尤其是要重视水体结构,从而长期保障供水数量与质量安全。因此,德国水管理政策的基础主要是优先保障民生、协调所有水体使用者利益以及符合污染者负责原则的价格机制,即包含资源价值与环境价值。
  02 德国对水体监管和保护的最主要理念体现为两方面:国家对水体的使用许可制度和规划,和依技术标准进行的废水处理的规定。在水法上,公民在水体使用上,必须得到水行政机关的审批,而且在审批中,申请人只有要求行政机关依法合理裁量的权利,而不是满足条件就批准,审批机关根据水体状况和水体管理目标有权决定是否授予。在批准许可使用时就规定保护要求,而且许可使用并不包含对水体产生污染。在环境保护上,德国及欧盟法中分别规定了压制型和预防型管理手段。当具体危险迫近下,可根据具体的法律规定使用国家行政强制力进行压制型干预;而典型的预防型干预就是许可保留制度,设备与经营方式只有在行政机关的审查验证下,才通过审批得到许可。
  03 《水平衡管理法》规定,只有当废水的数量和有害性符合先进技术标准(第57条第1款第1项),产生影响十分轻微,才允许废水向水体排放的申请(直接排放)。法律还授权联邦政府,依技术标准制定直接或间接的废水排放规范。联邦政府于1997年颁布并于2004年修订了《废水条例》,已经对57个不同经济领域以附件的形式确定了排放标准。依领域确定清洁标准和相应的直接排放标准,是促使德国大部分区域水体的化学质量已恢复良好状态的一个重要基础。污水排放方面规定要求任何废水排放行为都依技术标准保持清洁作为最低要求,而不论相应水体是否已经或还没有达到良好状况。另外,管制必须致力于实现一种良好的水体状况为目标,即国家对污水排放的管制和通过评价水体状况而要求达到的水体质量要求形成相互补充。《水框架指令》也部分借鉴了德国的理念,即也已采用这种“组合方法”(质量导向型的流域管理和污染排放导向型的点源管制之结合)(《水框架指令》第10条)。德国也把来自欧盟的以环境目标为导向的水体质量监管视为机遇,在原有机制和成绩基础上进一步提高水体质量。
  04 通过严格的污水排放管理来减轻水体污染是德国一直以来水体治理的主要手段,尤其是通过建立了8000多个污水处理厂,同时又严格控制工业废水排放,一方面是通过行政审批与许可制度,另一方面在审批时要求相应设施与程序适用最先进的技术来避免水污染。通过多年的努力,德国水体的化学质量上88%的地表水体已经达到良好标准,但在生态质量方面,到2009年为止,只有10%满足《水框架指令》的目标要求。在消减水体的总磷浓度方面,主要是通过在污水处理设施上安装去磷设施以及引入在清洁用品中使用贫磷物质,水体的总磷浓度较快得到控制。
  05 对明显改变的水体,要求实现“良好的生态潜能”,但无论如何不能导致与现状相比的明显恶化(禁止变坏原则)。同时,行政管理裁量也要根据欧盟法规定并转化为国内法的管制规划和措施计划。通过规划和计划,在整个政策层面上为单个行政许可决定作了预备和限定。只有当欧盟法上规定的管理规划没有对管制问题予以明确,具体的单个决定才需要相应行政裁量作出。另外,国家负责水资源管制,但也将部分任务委托给非政府机构,德国多个的水业协会做了大量工作,尤其在行业自律和行业技术标准的完善上具有不同替代的作用。
  06 仅凭《水平衡管理法》肯定是不能发挥作用的,法律也需要像生态系统一样,只有像网络一样紧密联系与协调的法律系统才能真正实现立法目标。因此,除了《水平衡管理法》外,与水体管理密切相关的法律还有许多。首先作为《水平衡管理法》的执行条例有《废水排放条例》(Abwasserverordnung),《地下水条例》(Grundwasserverordnung)以及《涉及处理水危害物质的设施条例》(Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefaehrdenden Stoffen),而《饮用水条例》(Trinkwasserverordnung)与水体保护也有着直接关系,但是作为食品法的部门法规。而相邻法规还有《废水排放收费法》(Abwasserabgabengesetz),规定对废水排放必须基本按照排放量和废水的特殊危害性收取费用,所获资金规定应当用于水体保护。废水排放收费是对作为基础的水体使用审批制度的补充,这种经济性手段容易操作,能促进现有的污水处理技术,减少水体污染,发展污水少的生产技术。另外一种经济性手段,即取水收费问题上,在联邦层面没有统一的法规,但在部分州有这方面的规定。另外在水体保护法和危险物质法之间还有《洗涤用品法》,对此作为实施补充的还有《磷含量条例》。另外与水体保护相关的还有《联邦河道法》、《内河湖泊航运法》、《循环经济和固体废物法》、《联邦自然保护法》、《联邦土地法》、《联邦污染防治法》、《区域规划法》、《建筑法》、《化学品法》以及《刑法典》中的环境刑法规定。
  07 在德国联邦与州在水管理事务的权限上,经2006年的联邦制改革,联邦在水管理事务上也拥有完整的立法权限,属于竞争性立法权限的范围,除了与设施及物质相关的规范外,州可以作出与联邦法不同的法律规定。这也从另一面说明,与设施和物质相关的规范是水治理的核心,是保障德国作为成员国实现《水框架指令》的最主要支撑。
  (三)欧盟《水框架指令》创新的理念与机制
  《水框架指令》加强了水管理法治基础的系统性。其颁布前,欧共体对水保护领域相关的指令是由 “部分是不一致的甚至在一定程序上相冲突的多个法规”组成的。由此《水框架指令》正如其名称中所揭示的,为欧盟内的水管理提供了基础性的框架结构,对已有的指令进行清理与编排,为整个水体保护提供综合而体系性的基础。在实施重点上,要求各成员国集体按时统一地转化和贯彻本指令。《水框架指令》其重点在于改善支撑动植物群体均衡发展的水生环境,健康的生态系统意味着有优质的水供人类使用。而如何改善自然水生态,其着手又在于对水体使用进行良好的规划,从而保证社会经济需求与环境需求之间的平衡。
  《水框架指令》通过明确的立法目的协调具体规定。在第1条中的立法目的上可以分为五个方面:避免退化、防治和改善水生生态系统及与其直接相关的陆地和湿地生态系统状况、促进可持续的水使用、减少有害物质造成的污染、逐步减少地下水污染、减少洪水与旱灾的影响。在第二句第1到3项中明确指出:(1)防止水生态系统及考虑到其水平衡状况下直接依赖于水生态系统的陆地生态系统和湿地的状况进一步退化以及保护和改善;(2)在长期保护可利用水资源的基础上,促进可持续的水利用;(3)强化水生环境的保护与改善,尤其是通过逐渐减少重点污染物质以及停止或逐步停止重点有害物质外泄、排放和散逸。正是在这种统一而单纯水体保洁的立法目的下,《水框架指令》达到新的高度。尽管在不同成员国之间有着合作机制,但如果不统一水体管理目的,这种合作也将非常局限,所以《水框架指令》第1条的立法目的,不仅对于整个指令有着指导性意义,而且在统一水管理的单纯目的基础上也有助于各国积极落实与执行《水框架指令》。因此在明确的立法目的指导下,欧盟的《水框架指令》对成员国水法有着革命性意义,使其从传统的资源型水管理转变到一种环境保护意义下侧重生态的水体管理。另外,还在《水框架指令》第四条中明确规定了环境目标,这种以环境目标为导向的可持续水体治理政策不仅要求防卫紧迫面临的危险和克服已产生的侵害,而且更重要的是预防性保护。
  湖泊管理同样要求按流域管理。湖泊与其它水体一样,不限于行政区域,因此流域管理理念同样适用于湖泊的治理。一方面湖泊从属于流域,指令中明确定义的流域,是指一个所有地表径流通过小溪、河流或湖泊经单一河口、江口或三角洲流入大海的区域;另一方面,湖泊也要从湖泊的汇水区域作为治理对象来进行治理。所以湖泊依《水框架指令》的达标中,确定水体和所属的流域单元是首要目标。流域统一管理不仅是指河流水体,还同样包括湖泊、过渡带水体、沿海水体以及地下水。
  欧盟《水框架指令》对成员国产生重大影响。德国水法在欧盟水法的影响下,总体趋势是:私法性的水法向公法性的水法之转变或更具体来说从水体和水相关设施的私有特权向一种公法上的目标规定之转变;从法律体系和法制国家的要求方面来考虑,对水体使用的审查批准有着特殊性,采取最为严格的预防性行政裁量权;水资源管理和水体保护在形式上组成有层级的法规体系,从《水框架指令》到联邦和各州的水法,而其中重要规定之落实都需要由更为具体的执行规定来补充,在欧盟、联邦和各州层面上都有相应的可操作性规范。
  (四)湖泊管理中的协调机制
  德国在联邦层面没有专门针对湖泊的单独管理机构,因此对地表水体的管理机构同样适用于湖泊管理。在水体管理上,基于现有的行政地区和专业管理分工,从不同政府层次、流域跨行政区域和更大时间框架及跨专业分工等方面的协调是非常关键的。
  联邦和各州积极建立起协调性的委员会或共同体。联邦/州水工作共同体(LAWA),是跨州协调水管理行动各方的重要委员会,也是联邦与州在水管理事务上的执行协调机构,联邦机构也通过参与其中,来具体执行水法规定。在此工作联盟中,规定法律实施的基本方式,商议现实中的执行问题和发展法律实施的准则。联邦政府对于联邦法律在各州是否予以执行是基于宪法规定实施的监督(《基本法》第84条),而且在水管理领域联邦政府没有指导职权。当联邦政府认为,某个州没有依规定执行联邦法律且这些不足很难通过州自身予以解决,由此可向联邦参议院(在联邦立法中各州的代表)提交申请以确认州违反联邦法律。但在水管理领域还未曾有过此类违宪申诉。
  在流域层面上,各州协调成立流域共同体机构,比如莱茵流域共同体(die FGG Rhein),威斯流域共同体(die FGG Weser)以及易北河流域共同体(die FGG Elbe)都已经形成。而在国际法层面上的国际流域委员会,德国是保护莱茵河国际委员会、磨什河和萨尔河污染防治国际委员会以及易北河保护国际委员会、多瑙河保护国际委员会等多条流经德国的国际河流保护委会会成员。有的还设有具有决策权限的机构,如易北河流域共同体还设立易北河部长会议,决议只有在全部同意下通过。但这类委员会和共同体仅是对纵向的水管理专业委员和专业行政人员起着影响,很难对其它横向性的与水相关部门,如农业部门产生影响。因此,流域共同体不是一种解决跨领域水管理各方面意见的部门间工作委员会。另外,乡镇社区、协会或者私人的积极行动者,在流域共同体的工作中同样也还没直接予以包括进来。在此程度上,流域共同体主要还是致力于跨州制定和协调需要在州层面上制定的措施,以及把已经确定的问题再落实到州部门内部的规定中。
  除了机构性协调外,还通过规划和计划制度来协调。规划已经成为德国及欧洲环境保护中的核心机制,但如何协调多种规划之间的关系就成了一个关键问题,各种规划代表着多种利益。对跨部门的协调方面,联邦法律只规定:措施计划必须注意到综合规划的目标),即措施不允许违背区域规划所确定的目标,由此充分保障区域整体秩序的利益。区域规划的目标指明了总体的目标和满足在土地使用规划的空间方面衡量要求的规定。一般来说涉及范围更大、领域更广的效力相对较高,也会有利于水体保护,整体上区域规划中的土地使用是有利于水体保护的。在农业领域,区域规划对水体保护考量非常有限。
  作者简介:
  沈百鑫(1975-),男,浙江绍兴人,德国亥姆霍兹联合会环境研究中心(HelmholtzCentre for Environmental Research – UFZ)研究员。在德国完成欧盟反垄断法的法学硕士研究后,转向更感兴趣的环境法研究。协调负责中德合作项目——太湖周边城市流域水管理的法律与政策机制比较研究,主要方向为:中国、德国及欧盟水体保护法律比较研究。发表水体保护政策与法律相关论文三十余篇。 
  内容回顾
  德国湖泊水体管理及其对我国的启示(上篇)
  德国湖泊水体管理及其对我国的启示(下篇)