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浅析城市供水行业存在问题、发展趋势与立法建议

  本文刊登在《给水排水》2020年第8期“水业导航”栏目。
  00引言
  建国以来,特别是改革开放以来,我国城市供水事业发展迅速。截至2018 年底,全国城市供水综合生产能力约3.12 亿 m³/d,供水管道长度为86.68万km,较改革开放初期(1978 年底) 分别增加了11 倍和23 倍;全国县城供水综合生产能力约0.74 亿m³/d,供水管道长度约24.25 万km,分别是2000年底的2.0 倍和3.5 倍,有效保障了居民正常用水安全、支撑了城镇化和社会经济发展。总的来看,我国城市供水已基本普及,覆盖了98%以上的城市居民,城市供水普及水平已步入全球前列。
  01存在问题
  1.1 行业公益定位依然不清, 影响行业可持续发展 
  城市供水涉及千家万户、 涉及城市经济社会各方面, 是百姓安居乐业、城市正常生产运行的基本保障,提供安全饮用水这一基本公共服务是城市人民政府的重要职责。城市供水企业作为这一公共服务的直接提供者,应承担有条件的“有限责任”, 而非无条件的“无限责任”。但事实上,政府在日常监管中存在对城市供水行业公益属性定位不清问题,主要体现在:对城市供水行业的支持政策是“有限的”,但压实责任却是“无限的”。政府将城市供水安全责任传导于城市供水企业,本是强化监管、落实责任的管理手段,但部分地方政府一推了之、不闻不问,未充分考虑企业的生存现状、发展环境。
  (1)政府支持投入不够。政府从公益属性角度、百姓饮水安全高度,在恐怖防范、突发事件应对等各方面,对城市供水企业提出了更高更严的要求,但部分地方政府未对城市供水这一重要民生工程给予应有的重视,没有建立固定的资金投入政策,城市供水企业在土地使用、用电、增值税、企业所得税等方面所享受的政策待遇也与其公共服务行业属性不匹配。
  (2)企业政策性亏损严重。1998 年《 城市供水价格管理办法》规定,城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成,但多数城市供水价格调整不到位,难以覆盖城市供水全成本,企业投入得不到应有回报。据中国水协2018 年对全国约600 家供水企业的调查统计,超40% 的供水企业处于亏损状态。
  一方面,百姓愿意花更多的钱来购买桶装水,说明其有支付意愿、支付能力,但长期以来形成的习惯导致百姓消费观念错位,使得百姓对政府调价有抵触情绪;另一方面,因水价与消费者物价指数(CPI) 相关,地方政府有意压制或延期价格调整。
  总之,政府投入不够、价格又无法完全按照市场规则进行调整等,使得城市供水企业处于进退两难的尴尬境地,导致供水设施得不到及时更新改造、影响城市供水企业正常运营,制约城市供水行业可持续发展。
  1.2 行业外部条件依然复杂,影响行业稳定健康发展
  水源水质、生产原材料质量、突发事件等外部条件直接影响城市供水安全保障。改革开放以来,社会经济快速高强度发展,加速了城市规模扩张,为城市供水行业提供了广阔的发展空间,但外部条件的不确定性日益变大、变复杂,给城市供水安全保障带来了一定的威胁,影响城市供水行业稳定健康发展。
  (1)水源条件复杂。给水厂常规净水工艺往往难以应对不达标的水源水质,在净化过程中难以有效去除因水源污染或本底自然条件所带来的物质,城市供水企业担负了太多压力。部分城市饮用水水源单一,没有建成备用水源或应急水源,一旦遇到突发事件,可能导致无可用水源,将严重影响居民饮用水正常使用、影响城市运行安全。
  (2)材料设备存有安全隐患。 城市供水行业涉及材料设备众多,包括各类材质管道、各类仪器仪表、各类药品药剂等。对这些材料质量的市场监管约束力不够,劣质管材事件频频曝光,材料质量难以保证;设备国产化率低,尤其是工控产品、智慧管控产品等相关硬件、软件,在网络安全形势严峻的情况之下,大量使用国外设备可能会带来极大的安全隐患。
  (3)突发性事件频发。供水安全事故具有较大的不可预见性。突发性水源污染多由工业化学污染物等进入饮用水源引起;自然灾害可能会给城市给水厂、供水管网带来毁灭性的打击;各类掘路施工方式粗放、管线信息不对称等,常对地下供水管网带来破坏性损害, 爆管事件常有发生,这些突发事件都严重影响城市供水安全保障。但部分地方政府在城市层面缺乏统一、科学、有序的应急响应机制,在应对突发事件时常常无序反应,不仅增加了应急救援难度,还给社会带来一定的负面影响。
  此外,在国家加大行业开放与国际形势复杂严峻的背景之下,外资的进入必将对城市供水行业的发展、安全形势带来一定的冲击,这也为城市供水安全监管工作带来了一定的挑战。
  1.3 行业管理水平依然不高,影响行业高效精细发展
  (1)风险管控机制不健全。部分城市在日常的城市供水设施运行维护管理中缺乏风险管控意识,未针对饮用水安全保障系统的特点,对其涉及的各个环节进行风险识别,不能详细掌握城市供水系统所处的风险状态,不能准确把握各个环节存在的潜在风险源;对饮用水安全保障系统内部、外部所存在的潜在风险重视程度不够,未针对潜在风险提出针对性预防和解决措施并及时将风险遏制在源头。这可能导致一些风险越积越大、由点变成面等,进而造成影响居民正常用水、城市正常运行的饮用水安全事故。
  (2)管理服务水平不高。各地服务水平不一、差距较大。从全国不同地区的城市供水水平来看,东部发达省份的供水厂工艺技术、运行管理等水平明显高于西部欠发达地区。部分城市、县城的供水发展水平远低于全国平均水平,不同程度地存在给水厂工艺落后、管网管材劣质、供水设施老旧、水质检测能力薄弱、应急能力不足等问题,尤其是企业专业人才短缺、企业管理理念落后、从业人员技术水平不足等,不能支撑新形势下城市供水安全保障发展,导致供水服务水平不高、饮用水水质安全风险犹存。企业服务未到龙头。小区二次加压调蓄设施表面看属于小区业主共有, 实则为老百姓的“负资产”,其建设质量管理与运行维护责任脱节,建设单位未依法承担质量责任,部分设施老化现象严重、卫生防护与安全防范条件差又无人管理,导致龙头水浊度、色、嗅等感官性指标问题突出,尤其是管道老化导致的自来水水黄问题,老百姓反映最为强烈。企业信息化管理水平不高,城市供水管网地理信息、设施运行数据智能采集分析等智慧化手段缺乏,传统管理服务亟待升级。
  (3)产业集中度低。由于缺乏严格的市场准入和退出制度,一些没有管理经验和经营业绩的企业进入城市供水设施运营市场, 运营企业鱼龙混杂,小、散、乱、差,增加了运营风险、影响了运营效率。据初步统计,全国城市(含县城) 共有约2 500 个供水企业,平均一个城市(含县城)供水企业为1.1 个;其中,40% 供水企业的供水规模小于2 万 m³/d,64%供水企业的供水规模小于5 万 m³/d,81%供水企业的供水规模小于10 万 m³/d。这距离成熟的产业发展模式差距较大。
  02发展趋势
  2.1 坚持以人为本,抓牢龙头水达标的基本目标 
  人民群众是饮用水安全保障工作的服务对象,让人民满意是城市供水行业永恒不变的发展目标。随着人民生活水平的提高和水质标准的提升,人民群众对饮用水水质越来越关注。推进饮用水安全保障工作,一定是坚持以人民为中心的发展思想,着力解决饮用水安全保障领域人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,瞄准龙头水达标,确保水量足、水压稳、水质好,这既是饮用水安全保障工作必须抓牢的基本目标,更是城市供水行业必须坚守的基本底线。
  2.2 注重系统治理,强调饮用水安全保障的整体性 
  饮用水安全保障涉及水源保护、水质净化、水泵加压、管网输配等多个环节,涉及规划、设计、建设、运行维护等多个过程,涉及政府、企业、百姓等多个主体。推进饮用水安全保障工作,一定是注重多部门合作、多方参与、多环节统筹的系统治理,强调饮用水安全保障的系统性、协同性、整体性,实现饮用水安全保障系统的全过程统筹和系统化管理。
  2.3 突出服务定位,注重提升供水服务水平
  提高城市供水行业服务质量,有利于深化城市供水行业改革、提升城市供水行业整体竞争力、持续优化城市营商环境、提升公众对公共服务行业的信任度,是更好满足人民日益增长的美好生活需要、深入推进供给侧结构性改革的重要举措,对于推进城市高质量发展具有重要意义。推进饮用水安全保障工作,一定是突出供水行业公共服务这一根本定位,以提升城市自来水消费者满意度为出发点,强化服务能力、深化服务成效、优化服务保障,注重提升城市供水服务效率和水平,不断增强群众获得感、幸福感、安全感。
  2.4 借力信息技术,推动供水行业转型升级
  信息技术已经并将继续深刻改变传统产业生产经营方式。城市供水行业迫切需要信息技术添薪续力,逐步实现精准感知、在线处理、智能决策和科学管理;迫切需要信息技术带动革故鼎新,为城市供水企业优化资源配置提供新平台,进而突破产业发展的瓶颈制约。推进饮用水安全保障工作,一定是借力互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术,不断推动信息技术与城市供水行业的深度融合,不断促进城市供水技术创新、标准创新、服务创新和管理创新,为城市供水产业转型升级提供新动能、新模式、新路径,实现城市供水行业高质量发展。
  03立法建议
  1994 年,国务院颁布实施《 城市供水条例》(简称《条例》) ,是迄今为止我国关于城市供水安全保障的唯一一部专门法规。《条例》实施25 年,对饮用水安全保障工作起到了积极作用,为各级住房城乡建设部门、各地城市供水企业提供了强有力的法律指引。但随着社会经济的快速发展,我国城市供水经营体制、管理方式等出现了较大变化,社会形势也发生了较大转变,城市供水安全保障工作面临着前所未有的更多新的挑战。为促进城市供水行业良性可持续发展,以更好适应饮用水安全保障工作的新形势,建议从以下几个方面着手,尽快开展《条例》修订工作。
  3.1 更加坚定的公益属性定位
  《条例》应赋予城市供水行业公益属性定位,将饮用水安全作为居民百姓的一项最基本权利。
  首先,城市人民政府永远是城市饮用水安全保障的第一责任主体。各级政府要将饮用水安全保障放在坚持以人民为中心发展思想的首要位置,切实重视饮用水安全保障工作。政府应切实承担责任。在饮用水水源保护、设施基本普及覆盖、各种设备产品原材料质量的市场监管、公共供水设施的保护、反恐怖安全防范等各项基本保障方面,尤其是对于水源保护、突发事件应急处置等企业无法控制的相关工作,政府都应该当仁不让。政府要加强监管。这里的监管对象不是狭义上的城市供水企业,而应理解为:对于任何人、任何组织以任何形式侵犯供水系统,威胁或可能威胁供水安全的行为,政府都应严惩不贷,否则将是对人民饮水安全的不负责、对人民基本权利的不负责。
  其次,保障城市供水安全人人有责。城市供水安全保障工作,表面上看是解决城市用水问题,实际上涉及社会稳定、涉及国家安全,这不是一个部门的事情、也不是一个企业的事情,应该是全社会的责任。全社会都有保护城市供水设施的责任和义务,都有保障城市供水安全的责任和义务。
  最后,需要强调的是,城市供水企业作为供水安全保障事业的核心,需得到应有的支持与重视。企业的经济效益直接影响企业的生存、发展,进而影响企业的服务效率和能力;一个生存都难的企业,根本不可能提供持续优质服务。《条例》应明确政府给予供水行业必要的政策支持,重点是合理的水价调整机制,根据城市供水成本变化和准许收益等,定期据实调价,确保水价应调必调、未调必补,财政资金支持或补贴应纳入同级财政预算;此外,在土地划拨、用电、税收等方面给予适当优惠。这样更有利于城市供水企业落实公共服务责任,更有利于城市供水行业可持续发展。
  3.2 更加明晰的权责划分机制
  《条例》应明晰城市供水安全保障工作相关方的权责,做到分工明确、各司其职,进而形成合力。
  (1)建立中央与地方共同事权的管理体制。 我国各地经济社会发展条件不一,设施供给能力不均衡问题依然存在。如2018 年西部地区城市供水普及率低于全国平均水平近3 个百分点,西部地区一些城市甚至不能满足24 h 连续供水的需求;再如2018 年全国县城用水普及率约为94%,远低于城市用水普及率(98.4%),县城供水能力有待提高。推动公共服务均等化,让每个老百姓都享受到安全放心的自来水服务,中央应承担一定责任,对经济发展落后地区、对城市供水薄弱环节等给予专项支持。
  (3)建立各部门通力合作的管理机制。 饮用水安全保障涉及环境保护、水利、住房城乡建设、卫生、市场监管、公安、发改、财政、国资等多部门,涉及《 水法》《水污染防治法》《 传染病防治法》《 产品质量法》《物权法》《建筑法》《 物业管理条例》等法律法规,应积极推动城市供水安全保障各类信息、资源在跨部门间的快速传递、充分共享、有效集成。在水源保护与信息共享方面,无论是日常工作行为(包括开闸放水、拦坝蓄水,工业企业等固定源的监管,危化品或危险废物运输车辆、 船舶等流动源的监管),还是突发意外事件(包括偷排偷放等环境违法行为,安全生产或交通事故导致的突发泄漏,公共卫生事件等),都应及时将相关信息共享于城市供水主管部门、城市供水企业,以便上下游、左右岸彼此之间留有充足的安全缓冲空间;在突发事件应对方面,应制定应急预案,明确生态环境、水利、城市供水、卫生健康等部门的责任,首先由卫生健康部门对水质健康风险进行评估,再针对不同类型突发事件采取相应的处置措施,确保有序应对。
  (3)强化城市供水主管部门监管权力。城市供水主管部门负责城市供水的日常监督管理工作,充分授予其监管权力有利于更好、更有效地监管。城市供水设施建设改造运行维护与城市建设管理工作密不可分,《条例》应继续明确由住房城乡建设部门负责管理城市供水。一方面,将长期以来形成的成熟制度,如以结果为导向的城市供水水质督察、以过程为重点的规范化管理考核等制度,上升到法规层面,强化行业监管责任。另一方面,在各级政府层面,建立由城市供水主管部门牵头的城市供水安全保障协商协调机制,定期协商协调解决城市供水安全保障工作中遇到的问题。
  3.3 更加合理的市场竞争机制
  《条例》应充分发挥市场竞争机制,推进城市供水行业(企业、个人)优胜劣汰、良性发展。
  (1)明确特许经营企业资格、规范特许经营程序。城市供水技术、政策的专业性都很强,运营企业的管理、 技术、 资金、 设备等水平直接决定了运营效果。《条例》应对运营企业的法人资格、制度建设、人员配置、业绩和经验等提出要求,推动建立以诚实守信为基础、以合同约束为手段的管理机制。需要说明的是,引入市场机制与市场化不同,应在坚持城市供水行业公益属性和设施资产公有制的前提下,鼓励地方政府结合当地实际,通过公私合作(PPP) 、政府购买服务、特许经营等方式吸引具有专业能力的社会资本参与供水设施改造、建设和运营,通过市场机制调控和配置支撑城市供水行业发展的资金、人才等资源,促进城市供水行业及其上下游企业的优胜劣汰和产业的转型升级,提升城市供水行业服务效率和水平。
  (2)推动提升产业集中度。《 条例》应鼓励城市供水行业相关企业集团化发展,促进优势企业做大做强,发挥大型企业专业化运营、规范化管理、规模化效应的优势,推进跨地区兼并重组、跨区域综合服务等,适度提高产业集中度,提升城市供水行业专业化水平、服务质量和效率。鼓励、引导优势企业采用多种模式进行兼并重组;适度提高城市供水行业及其上下游企业技术与运营门槛,倒逼技术落后、规模小、管理效率低的小型企业实现“关、停、并、转”。
  (3)建立从业人员职业资格制度。通过建立从业人员职业资格制度、岗前培训和持证上岗制度,加强人才竞争,引导城市供水行业强化人才队伍建设、优化专业人才结构,注重提升水处理、管道维护、泵站运行、水质检测等生产岗位一线职工的实践操作能力,注重提升抄表营收、自来水报装等服务岗位一线职工的专业素养和服务意识,注重加强城市供水企业创新型、学习型技术人才和中高级管理人才的培训,进而提升全行业从业人员的职业能力和水平。
  3.4 更加科学的规建运管服制度
  《条例》应注重建立更加科学的规建运管服制度,促进城市供水设施科学布局,充分发挥应有效能。
  (1)进一步明确从源头到龙头的系统概念。1994 年《条例》出台时,城市公共供水定义“指城市自来水供水企业以公共供水管道及其附属设施向单位和居民的生活、 生产和其他各项建设提供用水”。但随着房地产的发展、小区概念的形成,小区内供水设施不在“城市公共供水”定义范畴,成为限制城市供水服务到龙头的主要枷锁。因此,《 条例》修订应重点推动建立城市供水企业对各类供水设施,尤其是小区内二次加压调蓄设施(设备) 的统一管理机制:一方面, 应发挥城市供水专项规划对二次加压调蓄设施建设的调控作用,合理布置二次加压调蓄设施,确保管网压力平稳均衡、用户龙头水压稳定达标;应建立设备材料、设计施工等推荐名单制度,严格管控二次加压调蓄设施(设备)材料选择、设备配置、施工质量等,确保工程质量;另一方面,公益性决定了城市供水设施的公共性质,小区内二次加压调蓄设施与用户终端产品质量息息相关、与公共供水安全密不可分,是城市供水公共资产的一部分,在竣工验收后通过转让等方式转为城市供水固定资产,统一交由城市供水企业专业化运行维护、更新改造,这既不违背民法典物权规定,又能真正实现城市供水企业服务到龙头,持续保障人民基本权益。
  (2)确保设施规划建设到位。城市供水设施建设改造与国民经济社会发展计划紧密相关,应在国家层面规划中明确全国城市供水中长期发展目标、发展战略、任务以及保障措施等,在地方层面规划中明确城市供水设施规模、布局、建设时序和建设用地等,这样才能做到统一规划、上下一致、系统布局、分步实施、有序开发建设。更重要的是,各地在制定城市供水设施建设改造规划时,应同步制定资金投入计划,建立财政投资与设施建设同步机制,确保城市供水设施能按照计划得到及时建设改造。此外,城市在发展过程中,各类生活、生产活动的用水量是动态变化的,城市供水设施建设应充分预测城市用水量的变化,在坚持“以水定城、 以水定地、 以水定人、以水定产”的基础上,留有一定的安全系数,保证设施能力满足城市发展需求。
  (3)建立科学高效的运维管理服务机制。建立城市供水系统风险评估机制,树牢底线思维、增强忧患意识,明确规定各地定期、全面评估“从源头到龙头”饮用水安全保障体系中各环节的风险,分析研判各类风险的危害程度,从源头治理风险,将风险关口前移,尽量避免、降低、缓解或转化风险。建立城市供水行业质量控制机制,在城市供水系统的前端、中端等中间过程充分考虑安全裕度,强化对原水、净水厂各工艺段、出厂水、输配管网、龙头水等各关键环节的水质检测及管材管件、净水剂、消毒剂等产品的质量检验,确保用户水龙头水质优良、水量充沛、水压稳定。提供高效的城市供水服务,推进居民用户抄表到户、服务到户以让人民满意,推进非居民用户快捷通水、方便用水以优化营商环境;充分采用新技术、新手段,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,推动城市供水智能升级。
  3.5 更加开放的多主体参与机制
  《条例》应注重社会各界多主体参与,共同推进城市供水安全保障工作。
  (1)引导百姓参与监督。随着生活水平的改善和公民素质的提高,老百姓的维权意识、参与意识也越来越强。在提供城市居民饮水和用水工作中,政府、企业应积极将城市供水设施建设改造、运行管理等民生工程向公众进行有效宣传,让百姓充分认识和理解饮用水安全保障各项工作的艰难;应积极公开相关水质水压等信息,及时进行科普宣传,尽力使老百姓科学认识典型水质指标检测值所表达的真实内涵,指导老百姓科学用水、客观理性对待部分指标的波动,避免不必要的社会恐慌。
  (2)充分发挥行业协会桥梁纽带作用。党的十九届四中全会审议通过的《 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出,要“发挥群团组织、社会组织作用,发挥行业协会商会自律功能, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,夯实基层社会治理基础”。《 条例》可充分发挥城市供水行业协会的桥梁纽带作用,协调政企关系,引导城市供水企业加强自律,自觉遵守城市供水相关法律法规、规章、标准规范等政策制度,更好承担应有的社会责任,推动公平竞争,推进提升企业规范化管理水平。
  04结语
  城市供水安全保障涉及面广,是一项复杂的工作。推进城市供水立法工作,应准确把脉当前存在问题、充分分析未来发展趋势,推动形成政府负责“保基本”、市场(企业)负责“提效率”、多方主体共同参与的城市供水安全保障工作格局,建立有利于城市供水行业良性可持续发展的制度体系, 为百姓正常生活、城市正常运行提供一套安全、放心、经济、高效的城市供水安全保障系统。(高伟、章林伟等 
来源:给水排水公众号