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日本饮用水水质信息公开概况与启示

发布日期:2020-11-20 来源: 给水排水
  导读
  目前,我国各地已开展了不同形式的水质信息公开工作,但信息公开主体、形式、内容、频率等存在较大差别。基于日本水质信息公开相关法律法规和标准规定,梳理和总结了日本国家和地方层面的监管部门与供水单位在水质信息公开方面开展的工作,包括信息公开的主体、内容、频率、途径等,探讨了其中一些值得借鉴的做法,可为我国水质信息公开提供参考。
  0 引言
  饮用水安全直接关系到人民的健康,公开饮用水安全状况信息,既是法律要求也是供水行业自我发展的重要推动力。我国《水污染防治法》《水污染防治行动计划》《城市供水水质管理规定》等法规文件中都提出了公开水质信息的要求。《水污染防治法》规定:“县级以上地方人民政府应当组织有关部门监测、评估本行政区域内饮用水水源、供水单位供水和用户水龙头出水的水质等饮用水安全状况。县级以上地方人民政府有关部门应当至少每季度向社会公开一次饮用水安全状况信息”。但由于各地的管理体制及对法规要求的理解存在差异,目前我国各地饮用水水质信息的公开方式各异。
  日本饮用水从1950年开始高速发展,自来水普及率从1950年的26.2%增至2018年的98.0%。过去日本在饮用水方面也曾面临很多问题,通过不断发展,目前已经处于较成熟稳定的阶段,在饮用水管理方面的经验和做法具有一定借鉴意义。本文就日本在国家和地方两个层面的饮用水水质信息公开情况进行了梳理和分析,国家层面以劳动厚生省为例,地方层面以东京都、京都府和大阪府3个地区为例,为相关单位提供参考。在日本总务省出版的《日本的统计2020》中,按照县内生产总值进行排序,东京都、京都府和大阪府分列第一、第十三和第四位。
  1 日本饮用水供水概况
  1.1 日本基本情况
  日本国土面积37.8万km²,人口约1.26亿。日本全国共有47个一级行政区:分为1都(东京都)、1道(北海道)、2府(大阪府、京都府)和43县,下设市、町、村。日本人口高度集中,建成区较为密集,人口高度集中,东京、名古屋和大阪三大都市圈集中了全国人口的52.3%。
  东京都市圈(范围包括东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县)面积约为1.33万km²,和北京市域面积基本相当,却集中了近4 000万人,占日本总人口的29%。东京都包括区部(23区)、多摩地域和东京都岛屿部,总面积2 109 km²,人口约1 382万人。东京23区为东京都的核心区,面积627.57 km²,人口约955万人。
  1.2 供水概况
  截至2017年,日本总人口为12 672.1万人,供水人口约12 416.4万人,日最大供水量46 085 km³,日平均供水量40 416 km³。
  1.3 监管机构
  日本厚生劳动省是负责医疗卫生和社会保障的主要部门,是饮用水供水监管机构。下属医药生活卫生局,该局设有两个部门——水道课和水道计划指导室,负责全国饮用水相关事项的监管。其中水道课的主要职能为管理供水设施、开发饮用水水源、饮用水水质标准及其他确保饮用水水质安全的相关事项,水道计划指导室的主要职能为制定自来水供应计划、广域供水设施的管理、监督供水企业等相关事项。
  1.4 依据标准
  日本饮用水水质标准分为3部分,分别为水质基准项目(法定)、水质管理目标设定项目和需要讨论项目。日本饮用水水质标准项目分类如表1所示。
  表1 日本饮用水水质标准项目分类
  2 日本水质信息公开的法律依据
  2.1 《水道法》
  2.1.1 水质检测
  《水道法》第二十条第一项规定,供水企业应按照厚生劳动省令规定,进行定期或临时的水质检测,并应编制并保存相关记录,保存时间为自检测之日起的5年。
  2.1.2 信息公开
  《水道法》第二十四条第二项规定,供水企业应按照厚生劳动省令规定,向自来用户提供定期或临时的水质检测结果及其他与供水企业相关的信息。
  2.2 《水道法施行规则》
  2.2.1 水质检测
  根据《水道法》第二十条第一项的规定,《水道法施行规则》第十五条列出了开展定期或临时水质检测时需遵循的事项,主要包括定期检测、临时检测的检测指标、频率、检测方法等,同时规定了水质检测计划的内容。
  2.2.2 信息公开
  根据《水道法》第二十四条第二项规定,《水道法施行规则》第十七条第五项列出了所需要公开的信息,包括:
  水质检测计划、定期水质检测的结果及供水安全相关事项;
  饮用水事业实施体制的相关事项;
  饮用水设施维护及其他饮用水业务所需费用的相关事项;
  水费及其他与消费者负担相关的事项;
  供水装置及蓄水池管理等相关事项;
  饮用水设施的耐震性能、耐震性提高工作开展情况等相关事项;
  临时水质检测结果;
  灾害、水质事故等紧急情况下饮用水危机管理相关事项。
  对于第①~⑥项内容,每年定期一次以上(水质检测计划是每个事业年度开始前公布)。对于第⑦项及第⑧项内容,在发生时应向饮用水消费者提供。
  3 日本水质信息公开内容
  3.1 劳动厚生省
  厚生劳动省通过网站进行水质公开,方式为链接到日本水道协会的水道水质数据库,该网站刊登了全国供水企业的饮用水水质检测结果的概要,汇总了47个都道府县的水质数据,分为原水、净水厂出口水、给水栓水、净水(给水栓水等)。网站提供3个年度的数据,每年更新一次,目前(2020年)提供的是2015年、2016年和2017年的数据。
  每个地区以水厂为单位进行水质信息公开,公开内容包括城市名称、净水厂名称、水源名称、原水种类、水厂每日平均净水量;各水质指标年度检测的最高值、最低值、平均值、检测次数。其中水质指标为水质基准项目、水质管理目标设定项目(包括农药类)指标检测值,但也有部分城市的水质管理目标设定项目公布不全。
  另外提供单独文件分别进行数据内容说明与水质标准解释,主要是统计数据来源和数据分类、每个指标的标准值与解释说明、如何产生及可能的污染源等。
  3.2 东京都
  3.2.1 供水概况
  截至2018年,东京都水道局为东京都区部和多摩地区26个市町所在区域(称为“都营水道26市町”)的1 350万市民供水,供水面积约239 km²,此外还对未包含在供水区域内的多摩地区的部分城市提供暂时供水。东京都保有水源量为630万m³/d,净水厂的设施能力为686万m³/d,供水管总长20 715 km,最大配水量为460万m³/d。
  3.2.2 水质检测计划
  东京都水道局网站上公布每年的水质检测计划,内容包括:基本方针、水源种类及水质特征、净水厂工艺、应注意的水质项目、水质目标、定期水质检测项目、地点及频度,临时水质检测、客户委托水质检测、水质检测方法、水质检测精度和可靠性控制、水质检测结果评价、水质检测计划的再评估、水质检测计划和检测结果的公布方式。
  3.2.3 日检结果
  东京都水道局网站每天9:00会更新余氯、浊度、色度3个指标的监测数据,数据来源于设置在东京都内131处给水栓上的自动水质监测仪表,基于GIS的地图上标明了131处给水栓的位置和序号,并按序号列出了3个指标的数据(见表2)。
  表2 东京都年度水质检测结果信息(2019年)
  3.2.4 年度水质检测结果
  在网站上通过点击地图上的红色方块和蓝色圆圈可以分别查看净水厂(出口和入口)的水质检测结果以及用户居住地区饮用水的年度水质检测结果(见图1)。
  图1 东京都内检测地点及净水厂示例(出自东京都水道局网站)
  3.2.5 水质年报
  水质年报分为8个章节,分别为水质检测结果数值处理、水质管理、水源水质、各区水质、多摩地区水质、其他试验、工业用水水质、调查试验,另附资料和附录(见表3)。
  表3 东京都水道局水质年报信息(2018年)
 
  图2 京都府营供水企业与受水市町的关系
  3.3 京都府
  3.3.1 供水概况
  京都府营供水企业以宇治川(天濑水库)、木津川、桂川(保津川)为水源,在宇治净水厂、木津净水厂以及乙训净水厂制水,供给南部的7市3町,3座净水厂合计最大供水能力为16.6万m³/d。
  3.3.2 水质检测计划
  京都府政府网站上会公布每年的水质检测计划,内容包括基本方针、业务概要、水质特征及净水处理方式、检测地点、检测项目及检测频率、水质检测方法、临时水质检测、水质检测计划及结果报表公布方式、水质检测精度信赖性保证及与相关机构的合作。
  3.3.3 临时水质检测
  一般遭到投诉或发生水污染事件时进行临时水质检测,京都府政府网站上会发布临时在相关地点采样后的水质检测结果和调查结果报告。调查报告包括原因物质的调查结果、原因分析、预防措施。
  3.3.4 定期水质检测结果
  定期检测频率分为月度和季度,月度检测结果为3个水厂净水的17项指标检测值,季度检测结果为为3个水厂净水的51项水质基准项目的检测值。
  3.3.5 水质年报
  京都府政府网站上会公布水质年报,分为5部分,分别为摘要、检测方法及基准值、定期水质检测结果、水源调查结果、其他检测结果(见表4)。
  表4 京都府营供水企业水质年报主要内容(2018年)
  3.4 大阪府
  3.4.1 供水概况
  大坂广域水道企业的前身是大坂府营水道,是由大坂府内42个市町村共同设立的特别地方公共团体。从2011年开始,向府内42个市町村(大阪市除外)提供“自来水供应业务”,每年输送约52 000万m³的净水处理水(占市町村使用的饮用水约70%),并向府内约420个企业输送工业用水。2018年和2019年开始扩展“自来水业务”,分别向四条畷市、太子町、千早赤坂村和泉南市、坂南市、丰能町、忠冈町、田尻町、岬町9个市町村输送饮用水(见表5~表7)。大坂广域水道企业“自来水供应业务”与“自来水业务”的服务内容见图3。
  表5 大阪广域水道企业水质检测计划
 
  表6 大坂广域水道企业自来水供应业务的水质检测结果主要内容
 
  表7 大坂广域水道企业年度报告(2018年)
 
  图3 大坂广域水道企业与府内受水市町的关系
  3.4.2 水质检测计划
  大坂广域水道企业的网站上公布水质检测计划,分为通用篇、自来水供篇、自来水篇3个篇章。
  3.4.3 自来水供应业务的水质检测结果
  大坂广域水道企业的网站上公布的自来水供应业务水质检测结果主要包括净水厂月度检测结果、净水厂月报、受水市町村分水点的水质检测结果。
  3.4.4 自来水业务的水质检测结果
  大坂广域水道企业的网站上公布的自来水业务水质检测结果包括每个月的末端给水栓等的水质检测结果及每年的配水池浄水受水、给水栓的水质检测结果。
  4 分析和启示
  4.1 公开要求和公开方式
  日本在《水道法》之下发布的《水道法施行规则》中,对供水信息发布要求进行了比较详细的规定,除要求公布与水质有关的水质检测计划、定期水质检测结果、临时水质检测结果外,还要求公布供水装置及蓄水池管理等相关事项,同时基于日本地震较多的特点要求公开自来水设施耐震性能、耐震性提高工作开展情况等事项。针对水质检测信息,《水道法施行规则》规定了定期和临时水质检测的检测频率、采样位置、检测方法等要求,还规定了水质检测计划必须包含的内容。而我国目前仅提出了饮用水水质监测和水质信息应公开的总体要求,要求监测、评估饮用水水源、供水单位供水和用户水龙头出水的水质等饮用水安全状况、至少每季度公开一次饮用水安全状况信息等,在实施过程中各地公开的内容差异较大,公众难以获得更为详细的信息。因此建议在国家层面上对饮用水信息公开的要求可进一步细化至公开频率、内容、方式等一般性要求,作为各地实施过程中的指引。
  从前述可知,在日本经济最为发达的东京都,其水质公开的方式之一是基于GIS地图,用户能够在地图定位查看自家附近净水厂和给水栓的水质信息,便于非专业人员快速直观地了解水质状况。据不完全调研,目前我国还没有采用基于GIS地图发布水质信息的城市。随着智慧水务的发展,国内大型城市也可以建立基于电子地图的信息发布渠道,并可从PC端扩展到手机端,进一步提升供水服务水平。
  4.2 水质结果与年度报告
  日本每个地区不仅发布定期水质检测结果,还会发布水质年度报告。与水质检测数据结果相比,水质年度报告的内容更为丰富,一般都多达几百页,除提供各地区从水源到龙头水详尽的水质数据外,还会提供净水厂的净水处理流程、水质基准及检测方法一览表、针对新的水质问题的措施、水质管理体制等一些信息等,每个地区内容不尽相同,但基本目标都是方便公众更全面地了解所在地区的供水系统。
  目前我国大多数城市还只是公布水厂及管网的水质检测数据,部分城市仅公布了水质检测合格率。根据《水污染防治法》的要求,公开内容为“饮用水安全状况信息。”随着饮用水信息公开的普遍化、常态化,“饮用水安全状况信息”的内涵也会更加丰富、信息更为全面。若参照日本的实例,在水质数据基础上增加年度报告,可对区域饮用水供水的年度总体状况进行评价,便于政府管理部门和公众掌握水质总体情况,了解供水服务水平。同时可对公众关注的特殊水质指标进行补充说明,指导公众科学用水,并对水质可能存在的问题进行进一步解析释疑。
  4.3 基于供水系统规模,公开方式存在差异化
  上述3个地区中,东京都水道局的供水规模远高于其他两个地区,同时其公开信息也是3个地区中最多的。在水质方面,不仅提供水质检测计划报告、年度水质检测结果、水质年报,还每天发布日检数据,这是其他两个地区没有公布的,此外水质年报的信息也是最详实的。除此之外,东京都水道局网站上还提供了年度自来水业务报告、水道局的灾害对策、水道局的资金运用、科普知识等。
  我国的不同城镇的供水系统规模差距很大,因此在满足法律法规和标准规范要求的基础上,可以进一步提出差异化要求,对服务范围广、供水人口多、水质要求高等地区的供水监管部门和供水企业,可以实施不同深度的水质信息公开,使用户可以更为深入地了解、评估供水系统服务状况,进一步提升公众参与度,促进全社会共同努力使饮用水安全获得更高保障。
  5 结论与建议
  日本通过立法对饮用水信息的公开要求提出了较为明确的规定,供水企业除需公开水质相关外信息,如年度水质检测计划报告、水质检测结果、水质年报等,还需发布其他相关信息,而且大型供水系统的公开信息内容更为详尽,对我国开展相关工作具有一定的借鉴意义。随着我国饮用水信息公开工作的制度化、常态化,各地可采用不同形式向公众提供相关信息,以便政府管理部门和公众掌握水质总体情况,指导公众科学用水,全面提升供水安全保障服务水平。(作者: 李萌萌等)